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長江商學院李偉教授:如何分享城市化果實

2016年11月24日 來源:《財經》

關于中國經濟增長的問題一直是個熱門話題。最近數年,經濟增速不斷下滑,債務累積速度很快,房價大漲,中國經濟的發展前景似乎蒙上了一層陰影。筆者認為看衰觀點都有一定的道理,而且從經濟史的角度來看,每一個發展中國家在邁向高收入國家的時候,都難以避免遭遇幾次系統性金融危機。只要一國可以實行大體上正確的經濟政策,讓其經濟發展潛力大部分得以發揮,那么即使在其發展的路途中遭遇些金融危機,該國經濟也只會在短期承受危機的重創,長期持續發展應該是大概率的事件。

中國經濟仍有巨大的潛力可挖,因為仍有大量“低垂的果實”(那些可推動經濟發展且成本較低的資源,比如利用閑置土地進行生產)可摘。只要擺脫人為設置的制度性障礙,中國經濟的發展潛力就會馬上轉化為現實。“低垂的果實”包括直接引進發達國家業已成熟的技術、關閉經濟體中的低效企業等,在此筆者想集中來談中國的城市化問題。

新增長理論

新增長理論是筆者分析城市化所用的基本理論。在亞當·斯密時代,經濟學家就注意到了分工對提高生產率的作用。最近20多年來,新增長理論逐漸成形。新增長理論在學術上頗為復雜,但其背后的含義卻比較簡單直白。根據該理論,規模化的生產會提高生產率,從而增加產出。這種效率的提高一方面來自企業內部,比如說當企業規模擴大四倍時,其經營成本可能僅擴大兩倍,這就等于說企業的生產率得到了提高。但在新增長理論中,企業內部效率的提高不是主要內容,來自企業外部的生產率提高才是重點關注的部分。

具體來說,該學說認為經濟發展來源于技術創新,技術創新來源于技術創新體系。對某一特定區域來說,同一產業內的不同公司集聚在一起,這既可以產生更細的分工,提高效率,也有利于知識積累和知識外溢,從而推動技術進步。知識外溢是什么意思呢?簡單說,企業需要各種知識來提高生產率,但有些知識是被一些企業壟斷的,比如專利權就是給企業一種排他性的生產權利,也有很多知識不具有排他性。當這些沒有排他性的知識在產業集群中積累和傳播時,集群的整體創新能力會上升,技術進步的步伐會加快,從而帶來整體生產率的提高。這方面最典型的例子就是美國的硅谷,假如硅谷沒有眾多的科技公司,沒有形成產業集群,那么科技人才就業的機會就會減少,人與人交流的機會也會減少,知識的產生和傳播必然會大打折扣,這對技術進步和經濟增長是不利的。

另外,在產業集群中,產業鏈可以拉得更長,分工程度可以提得更高,每一個企業可以更加專注于產業鏈中某一部分的生產。更細的分工會提高企業對細分領域的研發和生產,從而提高生產率。這方面典型的例子就是浙江的產業集群。

現代經濟是知識經濟,知識的積累和外溢可以有效地提高產業集群的創新能力,而更細的分工則可以產生更為專業的生產知識。兩者互相促進,共同提高生產率。更重要的是,增加資本品投資刺激經濟發展的方法,例如修橋修路,存在邊際效應遞減的問題。而知識和分工所帶來的經濟增長不存在這個問題,因為這種增長是通過創新和更細的分工來提升效率,無需大規模的外部投資,所以其具有可持續性。從長期經濟增長的角度來看,無論哪個經濟體想成為高收入經濟體,都必須走這條路。

既然經濟的持續良性增長需要知識的積累與外溢,需要分工的深化,那么什么地方有這樣的條件呢?或者換句話說,哪里比較容易產生企業集群?筆者認為,要產生企業集群就需要較大的市場規模、眾多的企業和勞動力密集分布于某一區域。從這個角度來說,除了硅谷和溫州這樣的特殊產業聚集地外,城市尤其是大城市,是最容易產生企業集群的地方。

這其中的原因很簡單,大城市有更大的規模,容易產生更高的集聚效應。企業多,勞動力多,可以降低交易成本,促進知識的積累和傳播,同時也能提高生產的專業化程度。和硅谷相似,中關村的例子很清楚地表明,大量的創新企業聚集,大量的科技人才匯聚,在經濟增長上取得了巨大的成果。從這個角度說,中關村的例子較好表達了新增長理論的觀點。

錯誤的城市管理政策

然而遺憾的是,我們的城市規劃者并沒有理解城市發展的規律,相反,我們在城市化方面的一些政策與此是背道而馳的,這一點在大城市的人口政策上表現得尤為突出。

京滬是中國最大的城市,也是經濟最有活力的地方,但兩個城市都在控人。這樣的政策不但在學理上講不通,在實踐中也屢屢碰壁。筆者認為這些控人政策失敗是件好事,成功相反是壞事,因為從權利的角度來說,自由遷徙是人權的一部分,需要保障;從效率的角度來說,只要有科學的規劃,大城市的人越多,經濟會越發達;從和諧社會的角度來說,現在的控人政策在一定程度上導致了大量的社會弊病,例如幾千萬的留守兒童,這不但有損公平,也不人道。

目前京滬等地實行控人政策的理由一般是資源承載力有限、大城市病等,但細究起來,這些問題都不是控人的理由。根據復旦大學人口研究所所長王桂新教授提供的資料,東京都市圈人口密度為北京市人口密度的2.5倍。王教授認為將東京都的數據與北京相比結論不辯自明,中國的大城市病有極為復雜而深刻的原因,在一定意義上外來人口只是被作為產生大城市病的“替罪羊”而已。

有趣的是,王教授還提供了另一份關于東京都的資料。日本人口2008年達到了峰值,自此整體人口減少,東京都的人口卻反向發展繼續增加。這就是市場的力量。大城市有更高的生產率,更高的收入,更好的公共服務。水往低處流,人往高處走,大城市吸引力強是很正常的,中外皆然。

實際上,現在中國控制大都市發展的彎路別的國家也曾走過,比如根據2014年世界銀行和國務院發展研究中心公布的《中國:推進高效、包容、可持續的城鎮化》(下稱世行報告)報告顯示,目前韓國首爾人口超過1000萬,在占全國面積1%的土地上生產著全國25%的GDP。首爾大都市區包括29個市(含首爾和仁川)和4個縣,其面積占全國面積的12%,生活著全國一半的人口,生產全國一半的GDP。但在過去的70年中,圍繞著如何管理首爾大都市區曾有過很多爭議,而且政府也采取了眾多的措施去限制這一區域的發展,例如限制工業用地,限制某些地區的開發,超過100萬平方米的土地開發項目需經中央政府審批等。同時政府還對全國各地其他14個城市的開發予以扶持。

但這些控制措施最后都失敗了。投資商和市場繞開政府的管制,推出了一輪輪的新項目,包括住宅小區、高速公路和機場等。同時,這些管制措施還損害了效率,大區內有20萬家工廠沒有登記,助長了不受管理的城市發展,城市增長呈現碎片化格局,加劇了擁堵和環境退化。

最終,韓國政府放松了管制,開始利用市場工具調控城市管理,這加快了首爾成為全球城市的步伐。

改革城市管理政策

目前的城市管理政策不但有損公平,也不利于效率的提升,顯然需要改變。筆者認為可從以下三點著手:

第一,逐步廢除戶籍制度,讓勞動力在全國范圍內自由流動。經濟增長是由不同要素相互作用構成的,例如資本、技術和勞動力。目前商品和服務已能在全國范圍內流通,資本和技術流動的障礙也比較小,但勞動力的流動依然面臨很大的障礙。勞動力的自由流動將有利于資源的最佳配置,從而提高生產率,但目前這種自由流動尚無法實現,造成這種現象最重要的因素就是戶籍制度。戶籍制度本來是封建社會時代下控制人口流動的行政性手段,現在戶籍制度本身已經不重要,重要的是公共服務在同一地區不同戶籍人群間的分配。也就是說,即使現在取消戶籍制度,但如果原非戶籍常住人口依然無法享受當地的公共服務,那么這種戶籍制度改革是無效的,因此如何讓公共服務全覆蓋,讓常住人口享受與本地市民同等的公共服務,這才是問題的要害。至于解決辦法,筆者會在后文論述。

第二,改革目前的土地制度。筆者認為目前的土地制度從兩方面損害了中國的城市化進程。首先,地方政府壟斷了土地的供應,土地財政和土地金融使地方政府從土地中獲得了大量的資金。對地方政府來說,其既是土地市場的管理者,又是經營者,從土地中獲得盡可能多的收益是地方政府在土地運作中的第一要義。抬高地價可以用減少土地供應的方式來實現,因此各地政府頻繁使用減少土地供應的政策。高昂的地價推升了房價,這升高了企業經營的成本,而且也提高了農民在城市安居的成本,阻礙了城市化的進程。

其次,18億畝紅線政策需要調整。18億畝紅線的含義是全國耕地必須維持在18億畝以上,中央政府在執行這個政策時是將總額度分散開來,讓各地都承擔一部分,包括大城市,結果這導致一些大城市保留了大量的耕地。根據2016年6月國土資源部頒布的《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)調整方案》,到2020年,北京、上海和天津的耕地保有量目標分別為166萬畝、282萬畝和501萬畝。與此同時,三地的建設用地總規模分別為558萬畝、480萬畝和661萬畝。假如用耕地保有量去除以建設用地總規模,那么三地的數據分別是30%、59%和78%。大城市的土地寸土寸金,其產出遠高于農業土地,但我們依然在大城市保有了大量的耕地,這從經濟上來說是非常低效的做法。

其實,中央完全可以通過對18億畝紅線政策的微調來解決問題。比如讓大城市的耕地更多轉為建設用地,降低房價,讓更多的農民轉化為市民,這樣農村將節省出大量的宅基地。除了宅基地,農村還有很多其他的閑置土地,例如過去給鄉鎮企業但現在已廢止的土地,假如將這些土地復耕為農田,那么城市保留耕地的必要性會大大下降。

這樣一來,18億畝紅線的政策目標未變,農民轉化為市民的成本降低,城市化獲得了進一步的發展,經濟效率自然會提高。根據前文所述的世行報告估計,中國城市的規模每擴大一倍,其生產率將提高10%,而且在中國城市化的過程中,勞動力從第一產業向第二、三產業的轉移對GDP增長的貢獻率接近20%。

中央政府實施18億畝紅線政策的出發點是保證糧食安全,但保證糧食安全有很多方法,保障耕地面積是一個方法,提高單位面積上的產出也是一個辦法。根據世行報告,越南1993年通過法律承認了土地的繼承、轉讓、出售、租賃和抵押權,并將土地使用權的期限從20年延長至50年。改革后的5年里,土地租賃市場參與率翻了兩番,土地交易量增加了7倍。農業生產率顯著提高,使越南從水稻凈進口國成為世界第二大水稻出口國。

同樣的情況也出現在美國。1900年以來美國的農場數量減少了63%,但單個農場的平均面積提高了67%。在轉型最迅速的時期,農業生產率的增長甚至超過了制造業。

要提高單位面積農地上的產出,就需要擴大土地經營規模,同時增加對農業的研發投入。但目前中國農地的產權保護制度仍然殘缺,土地沒有辦法徹底流轉起來。沒有強有力的產權保護,農業的規模化經營和研發投入就會受到阻礙,因此這方面的制度改革將會顯著影響農業產出。

實際上,即使在目前這種殘缺的產權保護下,中國農業的生產率仍獲得了大幅提升。根據世行報告,2004年至2011年,中國主要糧食作物的全要素生產率年均增長2%,主要蔬菜作物的全要素生產率年均增長3%。我們可以想象,假如農業領域可以進一步改革,那么中國的糧食安全問題將獲得更好的保障。

第三,將地方政府的行為目標從提高GDP改為提供公共服務。目前,由于GDP是考核地方官員的主要指標,因此各地政府都在想盡辦法加快經濟增速,其行為很像一個“商業公司”。在GDP目標的引導下,地方政府熱衷于招商引資,熱衷于從土地中獲得更多的收入,熱衷于基礎設施建設,但對提供公共服務卻興趣寥寥。

對地方政府來說,公共服務雖然有利于本地居民,但這卻會增加政府的支出,減少其可以投入經濟建設的資金,而這對提高GDP增速是不利的,因此大城市控人的政策一方面是出于治理大城市病的考慮,另一方面估計也是想盡量減少所需提供的公共服務。從這個意義上說,大城市希望強化而非逐漸廢除戶籍制度也就比較容易理解了。反過來說,假如將地方政府的行為目標從提高GDP轉為提供公共服務,那么戶籍制度即使暫時不會解決,其作用也會被弱化。這就是筆者之前所說,廢除戶籍制度的本質是讓外來人口享受到與本地居民同樣的公共服務,而要實現這一點就需要改變對地方政府的激勵機制。

應該如何將地方政府的行為目標引導到提供公共服務呢?筆者認為需從三方面下手,一是逐漸取消按GDP考核地方官員的標準,讓地方政府不再參與具體經濟活動,僅僅負責制定規則和監管,例如逐步取消地方政府對土地的壟斷,將土地的權利還給農民和農村集體單位,讓市場來決定土地的價格,地方政府不要扮演一個裁判的角色,去做一些監管的工作,比如說保護產權、維護公平交易等。實際上,將土地還給農民和集體不但是眾多學者的建議,也是中央對土地市場改革的態度。例如2013年11月通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確表示,“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。”

二是開征房產稅。地方政府退出具體經營活動后收入會減少,因此需要新的收入來滿足提供公共服務的開銷。房產稅是對資產的直接征稅,有產者肯定不會喜歡,但從另外一個角度來說,房產稅可以看作是購買公共服務的交費。房產稅對地方政府來說是一個穩定的稅源,而且征稅對象也是公共服務的受益者。這樣的話公眾也不會過于排斥交稅,但由于是直接交稅給地方政府,因此公眾會對地方政府提出更多要求,比如增加透明度、向納稅人說明稅款的具體投向等。

征收房產稅有兩個目標,一是讓它成為政府提供地方公共服務主要稅源,二是對資產的征稅。房產稅會提升地方政府提供公共服務的積極性,因為其在轄區內提供的公共服務越好,本地區流入的人口就越多,從而帶動房價上漲。在這樣一種激勵機制下,地方政府不再將人視作負擔,而會將其視為財富。

對資產征稅有兩個好處,一是促進了公平,二是鼓勵房產所有者更好地利用手中的房產,比如將房屋出租,這會提高存量住房的使用效率,促進民眾的福利。

三是取消對居民自由流動的限制,促使地方政府為爭奪居民而互相競爭。上文已經述及,開征房產稅有利于轉變地方政府的激勵機制,推動其提供公共服務的積極性,但除了這一點外,民眾還有一個促使地方政府提供公共服務的辦法,就是“用腳投票”。

對地方政府來說,更多的居民意味著更多的收入和更大的權力,因此各地政府都會想辦法去爭取居民的遷入,而吸引居民最好的辦法就是提供性價比更好的公共服務。對居民來說,某地公共服務的性價比越好,其遷入的意愿就會越強,某地公共服務的性價比越差,其遷出的意愿就越強。對居民來說,他們用自由流動的辦法來表達自己對地方政府公共服務性價比的評價,因此我們說居民是在“用腳投票”。當然,這種“用腳投票”是有前提條件的,就是不能有限制居民自由遷徙的政策,比如戶籍制度。

總之,中國需要在政府權力、財稅和戶籍等相關政策上提出一個一攬子解決方案,真正將地方政府從一個“商業公司”轉變為公共服務的“供應商”。在這個過程中,我們需打破對居民流動的阻礙,消除對外地人的歧視,為所有人塑造一個公平的生活環境。最終,就像國務院總理李克強說的那樣,推行一個以人為核心的城鎮化。假如能實行這些措施,那么中國經濟一定會向前邁進一大步。

(李偉 長江商學院經濟學教授、案例研究中心主任)

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